6大職業教育難題如何在體制改革層面完成突破？

自黨的十八大提出“加快發展現代職業教育”的戰略部署以來，中央高度重視職業教育改革發展。2014年，習近平總書記專門對職業教育做出重要指示，要求必須高度重視、加快發展，牢牢把握服務發展、促進就業的辦學方向，深化體制機制改革，創新各層次各類型職業教育模式，努力建設中國特色職業教育體系，努力讓每個人都有人生出彩的機會。習總書記的重要指示，為我國特色現代職業教育發展指明了方向。正是在按照以習總書記為核心的黨中央的要求和指引下，職業教育戰線全面深化改革，探索出了具有中國特色的發展道路，取得了一定的發展成就。例如，建成了世界上最大規模的職業教育體系、培養了一大批高素質的技術技能型人才、服務經濟社會發展的能力得到總體提升、一些體制機制難題得到有效破解、產教融合校企合作發展不斷深化、職業教育發展的社會環境得到明顯改善，職業教育國際影響力不斷擴大等。但是，隨著我國職業教育發展進入新時代，職業教育的內外環境、供求關系、資源條件、評價標準等都發生了重要而深刻的變化，尤其是面對新時代提出的“辦好人民滿意的教育”的要求，可以發現，我國職業教育發展仍然面臨諸多問題，尤其是一些深層次的體制機制障礙需要系統破除。

第一，職業教育經費保障水平總體不高。

盡管各地逐步建立和完善了以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制，但是相對而言，職業教育仍是各類教育中的投入“短板”，與其培養規模和應有地位、作用不匹配。從投入總量上講，職業教育財政性教育經費占國家財政性教育經費總投入的比例明顯偏低，2016年為10.42%，而2017年下降為10.20%。從生均經費上來看，在生均總經費和生均公共財政預算教育經費中，中職與普通高中大體相當，但高職僅為普通本科學校的一半左右。從來源結構上來講，職業教育經費來源主要以財政投入和學費收入為主，民間資本參與職業教育的阻力和障礙較多，導致經費來源渠道比較單一。由于職業教育經費保障水平總體不高，導致職業教育基本辦學條件與其他教育相比比較薄弱，老少邊窮島地區的生均校舍面積等各項標準很難達標。

第二，職業教育管理體制不順暢。

長期以來，我國職業教育呈現多元化管理體制，不同類型學校隸屬于不同的主管部門。在國家層面上，盡管2004年，經國務院批準，教育部、國家發改委、財政部、人事部、勞動保障部、農業部、國務院扶貧辦建立了職業教育工作部際聯席會議制度，但是現實中職業教育分屬于教育部、人社部兩個主要部門管理，由于兩個部門在管理理念、管理目標、管理方式、管理方法、管理模式等方面存在不同，且獨立性較強，導致政出多門、條塊分割、職責交叉、力量分散，職業教育統籌管理難以形成合力。在地方層面上，有教育部門、地市政府、行業部門、國有企業等多條線管理，省級政府統籌職業教育的責任難以落實到位，市級政府對區域內職業院校和專業設置、經費投入等統籌能力不夠，造成職業院校布局不合理，專業設置不科學，重復建設、資源浪費問題普遍存在。

第三，校企合作產教融合的保障機制不完善。

一是缺乏專門的協調機構。企業、學校是校企合作產教融合的主體，應當有第三方進行協調、監督引導和服務，但現實中校企合作產教融合協調組織主要以政府為主，但其協調功能發揮不強，協調運行機制不健全，很多事項難于獲得企業主管部門、人社部門、發改部門、教育部門的一致同意。二是法律法規不健全。盡管國務院出臺了《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號），教育部等六部門也印發了《職業學校校企合作促進辦法》（教職成〔2018〕1號），但是在具體操作層面，企業參與校企合作產教融合的責任、權利和義務仍然不明確，以稅收、財政、土地的手段激勵企業參與校企合作產教融合等缺少明確的法律條文規定或具體的政策依據。

第四，德技并修、工學結合的育人機制不健全。

“德技并修”是健全職業教育育人機制的思想基礎，“工學結合”是提高職業教育質量的根本保障。然而，當前我國德技并修、工學結合的育人機制并不健全，導致人才培養質量與經濟社會發展需求匹配度不高，具體原因有以下幾點：一是專業動態調整機制不健全，專業設置與調整比較滯后，專業優勢與特色沒有充分彰顯，與產業發展需求匹配度不高；二是以專業目錄、專業教學標準、課程教學標準、頂崗實習標準、專業儀器設備裝備規范等在地方層面還未細化，且其實施與督導評價等還未結合掛鉤；三是專業教學內容更新不及時，課程設置不合理，教學方式陳舊單一，教學過程與生產過程銜接不夠，從而導致學生知識理論學習與實踐操作能力訓練出現錯位；四是教學管理得不到重視，教學評價內容和主體單一，教學工作診斷與改進機制不健全，導致教學工作不能得到實時監控與優化改進。

第五，職業教育和培訓體系不完善。

黨的十八大以來，我國職業教育和培訓事業取得成就之一就是基本建成了世界上最大規模的職業教育和培訓體系，但目前來看這個體系還不完善：一是從中職、高職、應用型本科到專業學位研究生教育的人才培養體系還不成熟，中職地位不穩固，高職水平不高，應用型本科特色不明顯，專業學位研究生教育碩士點較少；二是管理制度、學習制度不健全，缺乏嚴格的對職業教育培訓機構的資質認定制度和監管手段，培訓市場混亂，培訓質量無保障，評價體制也不完善；三是缺乏職業教育國家制度標準框架，職業教育學歷證書與職業資格證書相分離，教育部門頒發的學歷教育證書與人社部門頒發的職業資格證書之間是封閉對立的；四是職業教育與高等教育、成人教育之間學習成果的積累、認定和轉換制度未真正有效實施，繼續教育、終身教育通道不暢通，人才成長的立交橋在實踐層面上還存在種種障礙。

第六，“雙師型”教師管理制度不健全。

建設高素質“雙師型”教師隊伍是現代職業教育發展的關鍵和難點，已成為制約現代職業教育加快發展的“瓶頸”和“短板”。一是缺少宏觀政策設計。經費投入、人員編制、“雙師”待遇、職稱評審等一系列政策不完善，導致企業與職業院校之間教師的聘任與流動受阻。二是“雙師”認定標準不規范，許多職業院校簡單把“教師同時擁有學歷證書和職業證書”等同于“雙師型”教師，但由于我國職業資格證書考核制度體系仍不完善, 獲得“雙證書”的教師并非真正具有“雙素質”和“雙能力”, 認定后的“雙師型”教師名不副實。三是激勵機制不到位。由于經費難以保障，教師到企業實踐鍛煉制度難以有效落實，因而導致“雙師”隊伍建設存在應付多、引導少，口號多、措施少，要求多、激勵少，教師并未掌握真實的實踐操作技能。

進入新時代，面對職業教育發展存在的上述體制機制問題，在堅持習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，結合黨和國家領導同志對職業教育發展的新指示精神，根據實踐經驗和調研分析結果，提出以下針對性建議。

第一，提高職業教育經費保障水平。

依法落實政府財政投入，健全職業教育預算和投入機制，合理確定并切實提高職業教育財政性教育經費占國家財政性教育經費總投入的比例；進一步推動各地建立并完善職業教育生均撥款制度，制定科學合理的職業院校生均撥款標準，不斷提高中等職業學校和高等職業學校的生均經費，使其高于普通高中和普通本科院校的生均標準；拓展職業教育經費來源，完善企業等民間力量參與職業教育的政策制度，采用稅收、土地、獎補等方式鼓勵和引導企業和社會民間資本參與職業教育辦學；完善財政投入機制，在中央財政投入職業教育的經費持續增長的基礎上，不斷加大對老少邊窮島地區的傾斜，對家庭經濟困難學生的傾斜，對職業教育發展薄弱環節、關鍵領域的傾斜；加強職業教育經費監管，確保使用規范，提高職業教育經費使用效益。

第二，理順職業教育管理體制。

修改《職業教育法》，從法律層面重新界定和調整教育部門與勞動就業保障部門的業務范圍，明確由教育行政部門負責職業教育的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理，人社部門負責職業資格證書制度和就業準入制度的實施與管理。在學校的主辦單位、屬性、經費渠道、產權等不變的情況下，將勞動部門的技能型人才培養的業務、技工學校和社會培訓機構相應的業務歸并為教育部門統一管理，教育部負責統一負責技工學校招生計劃的編制和落實工作，各?；厩闆r的年度統計工作，技工學校的審辦停辦等涉及學校生存的一些重大變更，對教師的培訓、職稱評定和資格認定工作，學生管理工作，學生的考試和考核工作，課程設置和教學，專業技能考核，辦學質量評估等，特殊情況下，教育部邀請人社部等部門參與。此外，要充分發揮職業教育部門聯席會議制度的作用，形成工作合力。

第三，完善校企合作產教融合的保障機制。

各級政府應當建立健全深化校企合作產教融合的支持政策、服務平臺和保障機制，改革、教育、人力資源社會保障、財政、工業和信息化等部門應當建立工作協調機制，行業主管部門和行業組織應當統籌、指導和推動本行業的產教融合校企合作；在落實好新修訂的《民辦教育促進法》、國務院出臺的《關于深化產教融合的若干意見》、教育部等六部門印發的《職業學校校企合作促進辦法》的同時，積極引導各地制定具體可行的操作辦法，切實明晰企業參與產教融合校企合作的責任、權利和義務，確保激勵企業參與產教融合校企合作的稅收、財政、土地、金融、獎補等優惠政策的落地； 健全政府、行業企業和其他社會力量參與舉辦職業教育的體制機制，探索發展股份制、混合所有制職業院校，增強職業教育發展活力。

第四，健全德技并修、工學結合的育人機制。

完善專業預警和動態調整機制，根據經濟社會發展和產業升級需求設置和調整專業，打造優勢特色學科專業群；健全教學標準和課程標準與職業標準聯動開發機制，及時將新技術、新工藝、新規范、新成果納入教學內容和課程內容；對接職業標準、行業標準和行業規范，依據學生認知水平，科學合理調整課程結構和更新課程內容；創新教學方法，深入推進項目教學、案例教學、情景教學、仿真教學等，提高教學效果；加強和改進實踐基地教學，積極推進理論知識與實踐操作在教學中的融合，提高教學的實踐性和職業性；統籌規劃各類教材建設，及時優化教材內容，創新教材呈現形式，提升教材編寫質量；嚴格教學管理，完善教學管理流程，建立職業院校教學工作診斷與改建制度。

第五，完善職業教育和培訓體系。

鞏固提高中等職業教育基礎地位，實施好特色高水平職業院校和專業建設計劃，深化普通本科應用型高校轉型發展，拓展專業學位研究生碩士點，建成一個成熟的從中職、高職、應用型本科到專業學位研究生教育的技術技能型人才培養體系；加強對職業教育培訓機構的資質認定和監管，擴大職業教育培訓規模，規范職業教育培訓市場，提高職業教育技能培訓服務農民工、失業人員、轉業軍人、在職職工等的效用；建立跨部門的國家資格（資歷）框架職能部門，建立健全“1個學歷證書+多個技能證書”的系列職業教育標準，推進學歷學位、職業資格、專業技術職務（資格）在實踐中的融合；制定學習成果積累、認定、轉換標準和制度，推行學分銀行建設，推動不同類型學習成果的互認和轉換，為終身學習和可持續發展搭建立交橋。

第六，健全“雙師型”教師管理制度。

建立健全職業院校教師編制動態管理機制，推動企業高技能人才與職業院校教師雙向流動；落實職業院校教師聘用自主權，支持職業院校招收具有生產經驗和企業工作經歷的專業技術人員和高技能人才到校任教；研究制訂“雙師型”教師標準，建立國家級、省 (市) 級、院校級“雙師型”教師專業和資格認證標準, 建立由教育行政部門、行業、企業、院校共同構成的標準制定和資格認證小組，規范認證過程，加強督導評估；加強職教師資培養培訓基地建設，強化組織職業院校不同層次和基礎水平的“雙師型”教師赴企業參加培訓，提升一線生產和實踐操作水平；完善激勵保障政策，改革職稱評聘和績效工資分配，職業高中教師納入正高級教師評聘，職業院校教師可通過參與校企合作、技術服務、社會培訓、資辦企業等參與收入分配。