喻忠恩：職業教育改革的模式選擇及政府角色

改革開放四十年來，我國職業教育辦學規模得到了長足的發展，職業教育在高中教育階段和高等教育階段均實現了占比半壁江山的目標。這是改革開放以來國家層面對職業教育極端重視和大力推動的結果。但是，毋庸諱言，我國職業教育在規模發展的同時質量提高并不明顯，職業教育的社會吸引力并未增強，對經濟社會發展的支撐與推進作用也不顯著。

我們不難發現，這個四十年我們基本上是循著“先做大再做強”的思路來發展職業教育的。

至于改革，尤其是以辦學質量和辦學效益為目標的改革，我們一直奉行著一種政府主導下的誘導式改革。審視我國職業教育改革與發展的現實，這種改革模式的有效性值得懷疑。

我們有理由認為，基于現有經驗之上的方式方法去促進職業教育內涵式發展、推動職業教育現代轉型是行不通的，職業教育現代化還未走上正軌。這表明，我們需要對現行的職業教育改革模式進行反思。本文結合2014年頒布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，通過兩種改革模式的比較，并結合政府的角色定位，提出我國職業教育改革的模式選擇問題，期望能引起學術界的關注與深入探討。

一、誘導式改革及其后果

在職業教育規模發展到一定程度后，教育質量的提升自然成為一個不可回避的問題。如何通過改革提升辦學質量？結合我國改革開放以來的職業教育發展，我們不難發現，我國職業教育改革屬于一種溫和的誘導式改革。那么，什么是誘導式改革？筆者認為，誘導式改革是相對倒逼式改革而言的，是通過激勵、引導成員自覺、主動開展的一種改革方式。

這種改革的基本路徑是，通過政策、資金等方式，鼓勵并引導部分優質學校自行開展改革實踐探索，對主動啟動改革者實行重點建設，將探索有效的辦學實踐形成典型經驗或模式，再通過以點帶面的方式，推廣改革成功經驗與模式，帶動職業教育整體改革。簡言之，這種改革是通過自下而上的方式啟動部分改革，再通過自上而下的方式推動整體改革。

在這種改革模式底下，教育主管部門的政策雖然面向全體職業教育機構，但工作的著力點落在部分職業院校，改革的切入點在抓住典型，并發揮典型的輻射影響和示范帶動作用。這種誘導式改革最典型的案例是“十一五”期間開始啟動的職業院校示范校建設。2005年11月，國務院下達《國務院關于大力發展職業教育的決定》，明確提出了實施職業教育示范性院校建設計劃，要求重點建設高水平的培養高素質技能型人才的1000 所示范性中等職業學校和100所示范性高等職業院校。其目的是，“大力提升這些學校培養高素質技能型人才的能力，促進他們在深化改革、創新體制和機制中起到示范作用，帶動全國職業院校辦出特色，提高水平。”

誘導式改革之所以成為我國職業教育改革的基本特征，首先與政府對職業教育的資金投入有限有關。由于我國職業教育規模龐大，在現行的政府主導辦學的體制之下，啟動整體改革的資金需求量非常大，中央財政無力支付全國范圍內的職業院校改革所需要的資金。同時，由于地方政府對發展職業教育的認知水平、區域經濟社會的發展水平差異大等原因，多數地方政府對發展職業教育的資金支持長期跟不上的情況下，通過這種改革方式，期望通過使用有限的中央財政資金撬動改革，以點帶面，從而發揮最大的效益。因此，從這個意義上講，這種誘導式改革是現行管理和辦學體制下的一種相對合理并具有操作性的選擇。

其次，這也與我國職業教育改革的思路不清晰有關。四十年來，我們對于職業教育發展規律的認識越來越深刻，尤其是基于職業教育區別于普通教育的本質特征，對于如何正確處理職業教育各要素之間關系的認知越來越清晰。表現在職業教育實踐中，關于如何有效推進企業深度參與職業教育實現校企合作、產教合作培養人才，成為近十年來職業教育改革探索的重心。當然，我們不得不承認，囿于現行的職業教育辦學體制和管理體制，我們在校企如何深度融合這個關鍵性的問題上始終沒有探索出一條有效的路子。很顯然，在國家頂層沒有清晰的職業教育改革思路，尤其是對現行辦學體制管理體制沒有實質性變革政策導向的背景下，教育行政主管部門寄希望于示范校在不斷借鑒教育發達國家人才培養經驗模式、在不斷試錯的過程中實現本土化的人才培養新模式的突破，無疑也是不難理解的。

但是，這種誘導式改革真的可以發揮“以點帶面”擴散效應嗎？事實上，以示范校建設為例，這種誘導式改革并沒有起到推動這些職業院校辦學特色和辦學水平的明顯提升，也沒有發揮到示范引領其他職業院校發展的作用，反而引發了一系列的消極后果。

（一）導致職教改革形式化

示范校本應該是通過改革示范實現人才培養質量示范。但示范校的建設表明，這種示范作用沒有表現出來。對此，基層職業院校的校長有著清醒的認識。據媒體報道：“不少校長反映，示范校應當更多地在產品技術含量、研發能力和對企業的貢獻力上起引領作用，不能過于強調對規模和數量的考量，關鍵要能為地方經濟建設培養出過硬的技能型人才，中職學校改革發展的著力點應當更多放在內涵建設上?！庇捎谳^長時期我國職業教育的辦學模式、管理模式是參照普通教育來進行的，導致職業院校整體辦學水平普遍較低；再加之示范校的遴選和建設屬于事前激勵的方式，導致在示范校試點改革過程中，建設資金并沒有得到合理的使用，許多職業院校并沒有在人才培養的方式方法上真正下功夫，而是為追求“政績”刻意創建“新”模式，改革發展行為表面化、形式化、短期化、功利化現象突出。

（二）導致職教發展資金浪費

示范校建設的初衷是利用有限的資金發揮最大的效益。但在事實上，這種以經費資助為手段的誘導式改革的做法實質上是浪費本不充足的辦學資金。這是因為，被納入示范校建設的職業院校本身就是“優質”學校，即包括師資、設備在內的基本辦學條件較好的學校。事實上，也只有這些院校才有可能被遴選上作為重點建設的示范校。正因為“不缺錢”，“示范校建設單位在使用項目資金時，普遍感到示范校建設需要花錢的地方很多，但花錢的時候，卻感覺到錢要花出去也不太容易”。同時，這種試圖為這些“優質”學校注資完善實訓實驗設施設備的做法，不僅不利于融合職業院校與企業行業的關系，反而由于在一定程度上“保證”了示范校人才培養過程的獨立性，從而使得這些職業院校更疏離了企業行業，從而沒有激發以行業、企業為核心的社會力量參與主辦職業教育及其人才培養。這顯然與示范校建設的初衷是相悖的。

（三）導致職教改革動力缺乏

示范校建設沒有真正使得這些示范校發揮應有的引領作用，而更重要的是，這種做法對未能納入示范校建設的職業院校的消極作用極大。

一方面，這種誘導式改革是以重點建設的方式來開展的，資金、政策向示范校傾斜，導致職業院校出現“馬太效應”。如果說作為擁有優質教育資源的示范校在人才培養的改革上沒有邁出實質性步伐，師資和生源基礎同樣薄弱的學校更難以具備改革的基本條件和創新性改革的理由，從而使得這些院校難以有啟動改革的動力。另一方面，由于我國公辦職業院校所實行的是事業單位管理體制。辦學效益和人才培養質量并不會直接或短時期內不會直接影響到職業院校的生存。這種政策“保底”的功能使得職業院校是否改革、改革成效如何，都不觸動職業院校及其成員的根本利益，這就使得絕大多數職業院校同樣缺乏變革的壓力。

綜合以上，筆者認為,我國職業教育的誘導式改革的初衷是好的，在現行辦學體制和管理體制下也是可以理解的。但毋庸諱言，這種改革在思維方式上是計劃經濟時代的產物，是普通教育發展思維的產物。由于這種改革始終未能觸及體制改革，導致教育主管部門除了局限于在職業院校內部進行機械的、反復的調整，和意義十分有限的、微觀層面的課程教學改革之外，無法真正啟動深層次的變革。事實已經證明，這種政府主導之下的重點扶持、以點帶面的誘導式改革除了浪費資金之外，不能產生促進我國職業教育現代轉型的全局性的積極效果。

二、倒逼式改革及其切入點

發達國家的職業教育發展歷史表明，由于辦學體制是在市場經濟體系背景和以企業為主體的辦學模式下運行的，決定了職業院校的發展與改革首先是基于市場的競爭壓力，進而激發主動改革的內部動力，整體上屬于自我改革與調整的范疇。如前所述，我國職業教育的情況有所不同。在當下職業教育政府主導、職業院校辦學由政府兜底的背景下，職業教育改革缺乏來自職業教育的內部動力與來自市場競爭的外部壓力，這種模式決定了“自改革”的有限性。

因此，真正有效的職業教育改革在更大程度上取決于“外力”，即來自于市場競爭的壓力。如果說，誘導式改革強調的是來自于政府激勵的改革動力，那么倒逼式改革是源于職業院校自身生存與發展的壓力。與此相適應，與誘導式改革使用鼓勵手段不同，倒逼式改革的價值取向是懲戒性的。其基本思路是：提出發展目標，引入競爭機制，職業院校自主改革，適應經濟社會發展需要者生存。簡言之，誘導式改革是鼓勵改革者主動改革，而倒逼式改革則使逼迫辦學者主動改革，否則就會遭到淘汰。

職業教育作為高中階段教育，與義務階段教育最大的不同是，職業教育具備人力資源投資的屬性，因此不應由政府兜底。美國經濟學家米爾頓·弗里德曼認為，“職業和專業學校教育沒有上述的被認為是一般教育所具有的那種鄰近影響。它是對人力資本進行投資的一個方式，類似對機器、建筑物或者其他形式的非人力資本進行的投資。它的功能是提高人類在經濟上的生產力?！币虼耍ダ锏侣J為，政府不應該為職業教育“埋單”，政府“埋單”的結果是必然造成這些教育機構效率低下。關于這一點，也有學者明確忠告，“各國政府，特別是發展中國家的政府，無力迅速適應急劇變化的技術要求，或無法培養出具有最新技術水平的人才”，而“制造業在80年代后期和整個90年代的發展趨勢清楚地表明，私營部門參與未來勞動力的培訓是當務之急?！?/span>

事實上，對于政府主導型職業教育存在的弊端，政府高層也十分清楚。在2014年2月26日國務院常務會議上，李克強總理在部署加快發展現代職業教育時指出：“完全由政府主導的職業教育，很可能偏離社會需求?！?這表明了中央高層對于我國現行職業教育改革與發展的模式所進行的深刻反思，對這種模式存在的弊端有著清醒的認識，并為我們明確了未來職業教育進一步深化改革的切入點。而在當年6月國務院頒布的《關于加快發展現代職業教育的決定》則明確提出了職業教育體制性變革的改革方向。

很顯然，作為我國職業教育改革頂層設計，《決定》為我國職業教育的現代轉型提出了一個新的思路。《決定》所提出的“政府推動、市場引導”的辦學原則表明，職業教育資源的配置應該發揮市場的基礎性作用；職業教育改革的根本出路在辦學體制、管理體制的改革，打破目前政府主導學校辦學的職業教育發展模式。這是因為，在現行辦學體制和管理體制之下，企業、行業無法真正深度參與職業教育。盡管我國出臺了一大批校企合作、產學結合的政策、法規，但是由于企業沒有被真正納入并作為職業教育發展的基本要素，這些政策、法規的實際意義并不大。就企業參與職業教育而言，單純的法規約束企業參與是最低層次的，以利益來激勵企業參與次之，而讓企業作為職業教育的辦學主體才是根本之道。惟其如此，企業才能真正介入到職業教育中來，職業教育人才培養才能真正與企業自身發展融為一體。因此，根據《決定》，新一輪職業教育改革的方向是，推動包括企業在內的社會力量舉辦職業教育，建立開放多元的中國特色的職業教育體系。這種體系簡而言之，就是職業教育的社會化、市場化。如是，職業教育會因為外部、內部的競爭而激發生機與活力，包括辦學資金、人才培養質量等在內的許多問題會迎刃而解。

顯然，這種改革目標的實現，沿用原有的誘導式改革顯然是行不通的。只有通過辦學體制、管理體制的倒逼式改革，主動讓企業、行業參與乃至舉辦職業教育，從而與現有職業院校形成平等競爭的態勢，進而迫使這些職業院校主動進行改革以求生存，提升自身的發展能力，從而形成促進地方經濟社會發展的能力，發揮職業教育應有的作用。教育發達國家的經驗表明，只有倒逼式改革才能激活職業教育的生命，也只有倒逼式改革才能激發職業教育應有的活力。這種改革較之于誘導式改革的優點在于：從政府的角度來看，可以避免資金浪費；從社會的角度來看，可以提高教育效益；從個人的角度來看，有益于滿足對高質量教育的需求。

那么，從結果的角度來講，這種改革是有效的，但為什么難以推動呢？筆者認為，長期的計劃經濟時期的教育管理體制下的慣性以及教育主管部門的誘導式改革模式，使得職業院校形成了一種改革“路徑依賴”，并在“等待”中逐漸形成使自己成為改革的自覺或不自覺的“抵制者”。

從職業院校來看，他們本身并不具備自主改革的資質。但是，他們完全可能成為一種不可忽略的抗拒改革的消極因素。對于職業院校教職員工這一龐大的群體來說，他們中的絕大多數已經習慣于國家事業單位的管理方式，習慣于誘導式改革帶來的有限的影響，因此如有可能他們寧愿選擇接受職業教育一步步的滑落，而盡量避免在職業教育改革過程中受到直接的沖擊。

事實上，就絕大多數職業院校的教師而言，由于本身即是應試教育的產物，他們習慣于類似普通教育的“傳道、授業、解惑”的教學形式，教學活動長時期游離于實際的生產、經營乃至社會生活之外，他們缺乏應有的與行業、產業對接的基本素質。職業教育社會化改革一旦實施，多數職業院校將面臨嚴峻的生存問題，教師隊伍中的許多成員將面臨難以生存的困境。這就是長期以來我國職業教育改革領域雷聲大雨點小的原因。

從教育主管部門來看，目前職業教育改革動議出自上層，但僅靠作為中層的教育主管部門確實難以推動。職業教育與普通教育不同，其基本要素更多，涉及面更廣，因而改革的推行更復雜，作為落實并實施國家職業教育改革設計的教育主管部門根本無力去推動。教育主管部門作為職能部門可以牽頭制定政策，但其控制面主要在學校，涉及到企業等其他方面的政策實施、調控、監督等遠非他們能力可及。

因此，實施以資金、政策為籌碼的誘導式改革，教育主管部門尚有作為的空間；而一旦涉及體制性變革，教育主管部門則無能為力。因此，倒逼式改革一定要由政府來主導才有可能。而從我國多數省級地方政府來看，或對于《決定》的理解不充分，或對于《決定》所要求的改革不敢嘗試，尤其是不敢突破現有的體制性障礙。這也是《決定》頒布已經四年，但鮮有地方政府落實《決定》的具體改革方案出臺。由于缺乏政府層面的改革設計，教育主管部門只能是以地方文件傳達中央文件。

由此，我們認為，《決定》所設定的目標不能期望按照目前的改革思路去實現，也不能依賴這種單靠教育主管部門去推動職業教育改革發展的路徑。在目前我國現行職業教育辦學體制底下，改革辦學體質的關鍵還在于地方政府。政府實施體制性改革的決心，以及對職業院校改革的體制推動，是職業教育改革根本動力。

從這個意義上講，倒逼式改革不是政府的退出，而一定是在政府的主導下改革方可能進行。只是，在這個改革的過程中，政府不再充當職業教育辦學主體作用，不再過多介入具體的微觀的職業教育活動，而是充分利用政策與法規的約束和激勵機制，發揮其在職業教育發展過程中的重要推動作用。這顯然是《決定》提出“政府推動，市場引導”，而不再沿用“政府主導、行業引導、企業參與”辦學原則的根本原因。顯然，如果政府做不到這一點，或者不愿意做到這一點，職業院校的改革不可能真正實施。

三、改革模式轉變與配套政策

當然，職業教育改革不會是一帆風順的。職業教育改革同樣也存在利益調整的問題。同時，在企業成為職業教育重要辦學主體的情況下，不可避免地會產生一些改革衍生的社會問題。對此，我們也應該有清醒的認識以及相應的應對策略。

新一輪改革面臨的最大問題是如何安置現有職校教職員工。毋庸諱言，職業教育辦學體制改革后，由于競爭機制的引入，會導致相當一部分職業院校尤其是辦學實力較弱的公辦院校，會由于缺乏足夠的競爭力而出現規?？s減甚至停辦的現象，并由此這些院校教職員工的失業，從而對社會穩定可能會造成一定程度影響。事實上，這也是我們雖然清楚辦學體制改革勢在必行，但實質性改革的啟動不斷推遲的一個重要原因。

同時，新一輪改革實施后的一個時間段內，由于新體制建立和完善需要一個過程，職業教育現存的問題可能會顯得更加突出。其中，比較顯性的是招生問題。如所周知，由于近年來職業教育尤其是中職教育規模開始下降，部分學校招收生源不足，由此導致出現了招生過程中比較嚴重的違規違法招生的現象。盡管我國各級教育部門多次頒布相關法規，試圖進行嚴格規范，但這種招生亂象還是比較普遍地存在。

盡管從長遠來看，隨著辦學主體的進一步多元化、指令性乃至指導性招生計劃放開，職業院校招生由于依靠市場的調節，在最大程度上克服了現存招生政策的諸多弊端而變得更加有序，但在改革的最初一個時期內，這種違規違法招生的問題不僅不會得到緩解，反而會變得更加突出。此外，企業的規范化辦學、人才培養質量監控、混合所有制管理等一系列問題也會凸顯。

由于這些風險的存在，多數地方政府在啟動職業教育改革的問題上顧慮重重，以致改革的行動一再拖延。如果職業教育改革無期限往后退，其后果無非是教育規模持續下降，社會（學生、家長、企業）對職業教育的期望值進一步降低，進一步的影響是社會經濟發展底氣不足、社會轉型遲滯乏力。而在這個過程中，部分職業院校破產、人員失業的問題盡管同樣存在但不會在一個較短的時期內爆發。但是，慢性病同樣也是足以致命的，而其后遺癥更將變本加厲。職業教育新體制的產生，不啻是現有體制的脫胎換骨。因而對于職業教育改革而言，我們應該在正視問題的前提下，堅定改革方向，穩步推進辦學體制和管理體制改革。否則，只會導致問題累積越來越多、改革的代價越來越高。

考慮到現有職業院校的改革承受能力，體制性改革可以在政府主導之下分步實施。先進行一定數量的增量改革，即先通過相關政策、法律手段，支持企業、行業舉辦職業院校，與現有公辦職業院校同臺競爭、共同發展；其次，對現有公辦職業院校進行管理方式改革，支持企業、行業對現有職業院校實行控股，實施職業教育混合所有制改革，以不斷增強職業院校的生存與發展能力。最后，政府通過改革職業院校財政撥款方式，改變職業教育政府辦學的發展模式，從而建立多元競爭的辦學格局。這種漸進式的倒逼改革既可以逐漸實現職業教育現代轉型的終極目標，也可以最大程度減少改革可能帶來的沖擊。

同時，為適應企業作為辦學主體的現代職業教育新體系的建立與發展，政府必須同步完善改革的配套措施，建立一套全新的法律法規體系以及管理體制體系，以確保改革的穩步進行。首先是建立完備的法律法規體系。明確企業在職業教育中的主體作用和功能定位，以及企業相關的權利、義務和責任，為企業主體作用的發揮提供法律保障；明確企業辦職業院校的法律屬性，賦予其合法的身份和地位；明確對未承擔相應義務企業的懲罰措施。其次，應建立完善的督察機制。政府應充當社會公眾的監護人及企業利益與社會利益的協調仲裁人，以行政干預和經濟調控為手段，引導并監督企業履行社會責任的程度和方向，糾正或懲處企業逃避社會責任的行為，保證企業切實有效地履行社會責任。

當然，職業教育的體制性改革成效不會立竿見影，而現在所做的無疑是著眼于二十年乃至三十年之后職業教育以及經濟社會的長遠發展。這對于那些急功近利的改革者來說，是一個重大的考驗。因此，對于職業教育改革，我們既要有斷臂自救的勇氣，亦要有為子孫后代造福的胸懷。

內容來源：職教通訊