職教X證書制度的財政支持政策探析

2019年2月，國務院發布《國家職業教育改革實施方案》，明確職業教育是一種類型教育，并強調學歷教育與培訓并舉是職業院校的法定職責，職業院校開展的培訓不僅要面向全體社會成員，還要面向在校生，并提出在職業院校和應用型本科院校啟動1+X證書制度試點。X證書的發布、考核與發證由政府相關部門通過社會化機制招募職業教育培訓評價組織來承擔。 用1+X證書取代職業院校行之多年的雙證書（畢業證書+職業資格證書），是我國職業教育人才培養質量評價制度的重大變化，帶給職業院校新的挑戰。X證書制度框架涉及職業資格、學歷教育與職業技能等級證書之間的關系，涉及技能等級證書主管部門之間、行業協會、企業以及教育培訓評價組織的相互關系等。 其中特別關鍵的問題是：1+X證書的實施是有成本的，相關成本如何分擔？沒有成本分擔的保障機制，1+X證書制度就難以順利推行。那么，具體來講相關的成本究竟如何在政府、學校、教育培訓評價組織和學生之間進行分擔呢？分擔的合理性如何判斷？針對上述問題，本文試圖結合國際經驗、國內已有實踐對X證書制度的相關問題進行探討。

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國際職業資格證書制度實踐

討論成本分擔，首先需要探討政府的責任以及財政分擔的邊界，這往往同政府的事權劃分相關。德國、英國和澳大利亞的職業教育模式在國際上影響較廣，三國都對職業教育與培訓進行了頂層設計，可以為我國提供相應的借鑒。

德國的職業教育由聯邦主導，有全國統一的職業教育目標及各專業的培養標準，全國統一的專業培養計劃和實施要求，全國統一的學生結業考試時間、方式、內容和標準，全國統一的經費來源（學生在企業實訓期間的經費由企業承擔，在校培養期間的經費由州政府承擔）[1]。在聯邦層面，隸屬于聯邦教育部的聯邦職業教育研究所負責制定職業分類、教育條例，開發框架性的學校教學培訓計劃和企業培訓大綱[2]，相關經費由聯邦政府財政保障；聯邦職業教育研究所所長由聯邦政府推薦并由總統任命；主管委員會是聯邦職業教育研究所的主要決策機構，由雇方、勞方、聯邦政府（涉及經濟和勞動部、教育部等部門）和州政府的四方代表構成，在新職業的產生、職業條例的產生與更新方面具有決定權。聯邦《職業教育法》明確規定，行會是職業教育的主管機構，負責職業教育培訓合同標準文本的制定、合同各階段的管理以及行業統一的職業資格考試。德國主要有工商業行會（IHK）、手工業行會（HWK）、農業行會（LWK）、律師行會（RAK）、稅務顧問行會（StBK）、醫師行會（AK）等主要行會[3]。學徒在教育企業或跨企業的培訓中心接受培訓，結業考試由行業組織，遵循教育（培訓）與考試分離的原則，考試委員會由勞方資方和學校代表構成，考試通過，才能頒發結業證書和職業資格證書[4]，受教育者的結業考試是免費的[5]。學徒的培訓及報酬由所在的教育企業承擔；跨企業中心的基礎建設受聯邦政府資助，但運營經費則由企業負責。隨著歐洲一體化發展，德國也在建立與歐洲相一致的資歷框架，實現職業領域的職業資格與普通學校學歷資格在相應層次上的等值互通[6]。

相對來講， 英國和澳大利亞是較早探索普通教育學歷資格與職業資格對等互通的國家。在2000年，英國的職業資格證書系統由教育與就業部（后為“教育與技能”部）負責推動實施，英國資格與課程委員會代表政府在全國范圍內推行各級教育與培訓課程和資格，負責領導和統籌制定國家職業資格證書標準、負責管理資格鑒定、證書的考核和發放工作，行業、企業、雇主、雇員、專業團體、培訓機構、學校等多方面人員參與設計和開發[7]。證書中心具體負責職業資格的鑒定與運作，多數是公司性質的[8]，負責審查批準技能鑒定中心。技能鑒定中心具體承擔學員的培訓與鑒定考評工作，通常設在企業內，也有設在學校內的。為保障證書的質量，技能鑒定中心聘請考評員，但考評員對申請者的考核結果要受內部督導員的檢查確認；證書中心則培訓與雇傭外部督導員保證技能鑒定中心的質量。

1990年代后期，澳大利亞聯邦政府頒布的學歷資格框架（1995）、國家培訓框架（1996）和國家培訓認證框架（1997）是該國推進職業教育發展的重要文件。學歷資格框架保證了澳大利亞的職業教育與普通教育的資格互通；國家培訓框架依專業類別提供相應的培訓包；認證框架則提供了澳大利亞全國的技能認證體系[9]。國家認證部分的開發在國家行業技能委員會指導下，由國家教育科學培訓部提供資助，由專家和企業團隊共同進行，3年進行一次修訂。

從以上3國經驗看，政府在頂層設計上都發揮了非常重要的作用，資格證書全國統一，具有權威性；資格標準的開發過程以及培訓過程都注意吸納各方力量參與。但不同國家因為職業教育體系不同，政府發揮的作用，包括財政支出責任也有較大差異。在德國，行業和企業承擔的職責更突出一些；而在英國和澳大利亞，政府職責相對更突出。這3個國家職業資格標準的開發費用皆主要由政府承擔，但在考評費用上，德國明確規定行業的結業考試是免費的，而英國的證書機構是商業性機構，被評估者需要交考評費用[10]。這3個國家都非常重視職業教育質量的監督與保障，但機制并不一樣，德國相對來講可能更多依靠行業機構，英國則依賴于職業資格體系自上而下的監控，如資格委員會監督證書機構，證書中心監督技能鑒定中心等，澳大利亞則更多依賴于政府機構，如澳大利亞專門設有國家技能質量與管理局。

國外經驗對于討論我國X證書的財政承擔或支持問題有一定的借鑒意義，首先需要考慮X證書制度的設計，主要是政府相關部門、行業協會、企業、學校和學生之間的關系，特別是確定好政府的事權；在此基礎上進一步分析財政支持X證書的合理性及支持限度；最后探討財政支持X證書的方式，即政策工具選擇問題。

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我國X證書制度的框架設計

（一）技能等級證書與職業資格證書的功能差異

我國的X證書制度與國外的職業資格制度有很大不同。國外的職業資格是對從業者進入某個職業的能力和素質的綜合評價，主要目的是解決勞動力市場中的信息不對稱，幫助雇主了解求職者的技能水平和職業能力。由于職業資格證書一般鑒定的是行業通用性技能，因此其可以成為勞動力市場中的“硬通貨”，解決企業定人、定崗和定薪資的問題，促進技能勞動力的流動。在一些國家，如英國和澳大利亞，國家培訓框架和學歷資格框架之間實現有機銜接，相應的資格證書與一定的學歷資格是對應的，可對等互通。

我國的X證書是職業技能等級證書，只反映持證者對行業具有一定通用性的某些崗位或關鍵環節技能的掌握情況，并非一種綜合性的評價，一個X證書在訓練范圍和訓練量上僅相當于職業院校的兩門課程。因此，以X證書為代表的職業技能等級證書不能作為頒發職業院校學歷的基礎，也不能作為從事某個職業所需職業能力的認證。

（二）職業資格、學歷資格與職業技能等級證書的聯系

依據《國家職業教育改革實施方案》，國家人社部門制定職業標準，國家教育部門制定職業教育教學標準，職業院校制定相應的人才培養方案。職業標準、教學標準、人才培養方案在某種意義上可以實現對應關系。目前，在操作層次上，多數職業院校擬將職業技能等級證書以兩門課程的形式納入人才培養方案中，因此X證書的培訓內容相當于人才培養方案中的一個模塊。如果把人才培養方案看作是多個模塊構成的話，那么職業標準、教學標準、人才培養方案、職業技能等級證書就形成了一個內在的關聯關系，職業技能等級證書的培訓模塊就可以成為人才培養方案、教學標準和資格標準的基礎。這樣的銜接關系可以幫助職業院校教師更好地實行書證融通，有效打破教育部門和人社部門各自為政，各自開發證書而不相融通的問題。

（三）X證書制度體系與政府的事權劃分

X證書的實施涉及職業教育與培訓體系中政府部門之間的分工。這種分工，即事權的劃分對政府的支出責任劃分會產生較大影響。依據目前的制度設計，國家人力資源與社會保障部門負責校外社會人員，包括企業人員的培訓，面向社會的X證書的設計；國家教育部門負責面向學校在校生的X證書培訓。在教育系統中，教育部職成司教學處負責職業院校的教學改革，教育部職業技術教育中心研究所承擔著專業標準的制定、X證書遴選及相應的培訓評價組織，指導培訓評價組織開發證書；證書標準的開發、維護和更新，以及考核和證書發放則由社會化的教育培訓評價組織負責，這些機構主要是以公司形式存在的營利性機構；學校是X證書制度的實施主體，教師接受X證書機構培訓，隨后再就相關內容對學生進行培訓，學生對相關技能的學習效果則由X證書機構進行檢驗，以便在某種程度上實現考試與培訓的分離。

對于X證書來講，進行事權的劃分需要解決如下問題：一是標準的內涵包括哪些？標準是否應該包括技術標準（證書內容）、鑒定標準和成本標準？在多種資金來源情況下，是否可以制定相應的政府投入標準？二是誰來制定標準？政府其他部門（如人社部門）、地方政府、行業協會和企業等是否應該參與標準制定？將標準制定權下放到社會評價組織的依據是什么？三是中央和地方政府是否可以劃分事權？按什么劃分事權？在X證書遴選由教育部主導的情況下，地方政府可否選擇屬地的社會評價組織制定本地標準？四是誰來監督實施過程？監督問責的標準是什么？

在我國目前的制度設計中，校內X證書事權責任的主體是中央層級的教育主管部門及其事業單位，校外X證書事權責任的主體是中央層級的人力資源和社會保障部門。當前教育部門主導的事權標準制定工作聚焦于技術標準（證書內容），對鑒定標準和成本標準缺乏關注和討論。雖然教育部等部門聯合印發的《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》已經將“建設培訓評價組織遴選專家庫和招募遴選管理辦法，本著公正公平公開的原則進行公示公告；組織制訂有關標準化工作指南，指導培訓評價組織開發職業技能等級標準；組織對培訓評價組織行為和院校培訓質量進行監測和評估”等諸多事權賦予了國家教育行政部門，但是鑒定標準的制定勢必涉及人社等部門，成本標準勢必涉及財政、發改、物價、稅務等部門，是綜合事權領域，教育行政主管部門難以統籌。

（四）技能等級證書的權威性與行業企業的參與

在目前的證書制度下，行業協會和企業在證書標準中的參與性還不足，導致證書的權威性、證書所代表的技能先進性如何得到保障成為重要問題。從目前看，解決方式是招募有行業協會背景，在行業中有影響力、有培訓經驗的組織，如工信部的考試中心、民政部的培訓中心或相關協會成立的培訓組織，以及直接延請行業龍頭作為教育培訓評價組織。而目前采用的直接對制造業或服務業的企業標準進行背書后推向全國的方式，面臨的問題是單個企業的標準能否代表行業的標準，或者行業內存在多家龍頭企業的情況下如何處理？

X證書制度的設計引入了市場競爭機制，希望能夠做到優勝劣汰，但市場競爭機制未必能夠解決證書的動態更新和合法性問題，有可能向需求方提供了混亂信號：通常，行業所覆蓋的技術技能環節非常多，若以某些關鍵環節上的關鍵能力來開發證書，證書名目可能非常繁多，導致面對眾多證書，學校、學生和企業可能會陷入選擇困難。盡管證書的選擇是基于院校自愿和學生自愿的，是基于市場特別是企業認可的，市場可以產生優勝劣汰的作用，但市場還可能產生劣幣驅逐良幣的作用。如何實現政府篩選和政府信用背書的證書，能向職業院校和高校發出明確的質量信號，可能還需要進一步做制度上的完善。特別是，同一行業的證書，有可能存在相互重疊的問題，解決行業內的一致性問題就顯得比較突出。在考慮財政支持方面，這些框架問題有必要進行一定的梳理。

（五）X證書制度與職業院校的校企合作

除了行業和企業在證書標準中的角色問題，X證書制度還有可能對當前職業院校推行的“產教融合校企合作”育人模式產生一定的影響。過去20年來，我國職業教育人才培養的主要抓手是鼓勵企業參與學生培養，通過多元化的校企合作形式來聯合育人。校企合作采用了訂單班、冠名班、冠名學院、企業派教師到院校任教、校企合作開發教材和課程、校企共建實訓基地、企業向學校捐贈設備、企業接納學生進行頂崗實習、混合所有制學院等多種形式，企業在職業院校人才培養中發揮了重要的角色。在此過程中，部分行業企業把自己的用人標準和培訓標準融入了院校的課程體系，并對畢業生的職業能力進行了認證和測評。X證書的引入相當于將教育評價組織的標準引入了人才培養體系，這一新的標準如何與職業院校在校企深度合作模式下發展的育人標準進行對接，是一個尚未回答的問題。X證書有可能使得原來校企合作參與企業的角色邊緣化，因為后者難以參與職業能力資格的認定和評價，也不利于企業對X證書的認可。

（六）證書的普及和證書的含金量

我國職業教育領域一度實行的“畢業證+職業資格證書”的雙證書制度被廢棄的一個很重要的原因是因為證書濫發，導致證書含金量低而失去了信譽。喪失信譽的首要原因是證書的標準以及考核內容更新慢，不能反映技術的進步和行業企業的新需求。第二個原因是證書與畢業掛鉤，與通過率掛鉤，自然降低了證書的質量標準，導致證書得不到企業的認可。第三個原因是財政問題。財政支持不足難以補償相關的開發費用；因為是政府部門的事業單位，缺乏有效的激勵機制來不斷更新標準。第四個原因是考評不分離，人社部制定證書標準，負責考核，以及證書頒發，缺乏相應制約，帶來的后果是通過大規模的考核收取費用彌補開發成本。簡言之，如果想以X證書為抓手來推進職業院校教育教學改革，那么勢必需要多數院校和多數教師參與X證書的培訓，多數學生獲取X證書。如果社會評價組織迎合對X證書的需求、按照低技術標準擴大X證書供給量，難免會導致含金量下降，致使企業不會再將聘用、定崗和薪酬等與之掛鉤。

X證書制度在推行過程中面臨的上述問題將會直接影響政府在職業資格方面的支出責任和財政支持力度。

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財政支持的合理性及其支持限度

當前，對于X證書制度是否應該得到財政支持存在著不同觀點。人社部同樣采取市場機制從社會招募教育培訓評價組織，并由其背書和監管，這些社會評價組織所開發證書的認可度由市場給予檢驗，相應的，這些證書的開發成本、證書機構人員維持成本由這些機構負擔，完全是市場行為，相關的培訓和考核完全采用市場機制，由被培訓者和考證者買單。在這樣的制度設計下，X證書并不需要財政支持。那么，為什么國家教育部門所遴選和推動的X證書計劃需要財政支持呢？

（一）財政資助的原則

教育培訓評價組織需不需要培育或扶持，可以依據這樣一個基本原則進行判斷：如果市場對證書的供應已足夠充分，政府不需要對這些機構進行扶持和培訓；但如果某些特定領域，沒有相應的教育培訓評價組織，政府可以進行培育或扶持，包括對高職教師進行培訓和對高職院校學生進行考核前的幫助，如證書標準的開發、學習資料庫的開發等可以采用政府購買方式。

（二）財政資助的爭議

對從市場上篩選出來的教育培訓評價組織，其標準開發、學習資料庫開發以及機構運行與管理成本有沒有必要分攤到培訓考核費用中是有爭論的。從現實看，無論是國家人社部招募的教育培訓評價組織，還是教育行政部門負責招募的教育培訓評價組織，在本質上都是市場組織，需要借助從市場獲得利益來立足和發展，因此很多教育培訓評價組織主要由營利性公司構成。這些教育培訓評價組織要成為篩選對象是有一定條件的，即這些組織要有一定教育培訓基礎、開發標準的經驗、頒發證書的能力和提供相應學習材料的能力，這些組織離開職業院校的培訓業務仍然能夠在市場上生存。換句話說，這些證書并不是為職業院校在校生專門開發的。教育行政部門從市場上遴選出這些組織，更多是要這些組織參與到職業院校教師的培訓中，提升職業院校教師的職業知識與職業能力，并要求這些組織通過對職業院校學生的考核來分析職業院校教師的教學和培訓效果。因此，這些教育培訓評價組織對職業院校提供培訓服務，發生的主要費用是職業院校教師的培訓費和對學生的考核費。這也是目前教育行政部門制定的考核收費項目標準以及教師培訓標準的主要依據。

（三）財政資助的合理性

從首批證書試點情況看，政府對教育評價組織的財政支持主要限于教師培訓和學生的考核費用，即便在這兩個領域給予財政支持，是否具有合理性呢？是否可以像人社部招募的社會評價組織那樣，完全采取市場化方式，培訓和考核費用完全由考證者買單呢？這就需要考慮市場培訓和院校的教育及培訓的差異。

盡管教育培訓評價組織向社會成員提供的培訓與向職業院校學生提供的證書內容可能是一樣的，但職業院校引入社會評價組織的目的是為了提升教師隊伍的質量，進而通過教師的教學活動來提升職業院校學生對新技術、新工藝、新規范和新要求的掌握，并最終通過考證形式驗證學生的學習效果。因而，X證書既是職業院校教育改革的一部分，進入職業院校人才培養方案中，成為人才培養的一個環節；又是職業院校學生學習效果的評價方式。在這個過程中，X證書內容成為職業院校的學校教育、學生培養的重要組成部分，自然應該由職業院校買單，也就意味著最終要由政府財政和學生繳納的學費等買單。對于教師能力素質提高的部分，政府財政可統一買單來降低單個學校的談判成本，對于與考核相應的考核點設施的建設，自然也是政府投入的部分。

實際上，在引入X證書之前，一些高職院校，甚至是一些地方性本科院校就與一些社會教育培訓機構共建專業或者合辦二級學院，如達內科技、中科曙光等，包括向相關院系提供課程和實習場所。相對而言，通常這些專業的收費較高，這些教育培訓機構主要是同相關院系分享學費來獲得利益。有的學校的合作專業，收費雖然不高，但收費中有相當部分分配給了合作企業，學校再從其他渠道彌補院系運行中所缺少的經費。在這些教育培訓機構獲得的利益中，就有來自學校的撥款和來自學生的學費收入。引入X證書后，書證融通，X證書的一些內容置換了學校培養的部分課程。相應地，教育培訓評價組織也應該可以通過學費部分及學校（政府）購買部分得到補償。目前，首批X證書試點院校并沒有要求學生繳納相關的報名考核費，相關費用由職業院校支付。

關于高職院?？己嗽u價的成本問題：無論是職業院校對學生學習內容進行評價，或者是政府部門對職業院校學生效果進行評價（如江蘇、湖南等地對職業院校學生能力進行測評），都是需要花費成本的。在一些地方，政府也委托行業企業或第三方對職業院校學生的學習效果進行測評。在某種意義上，X證書的考核是第三方評價的一種形式，相關成本由學?；蛘斦袚?，也是有一定道理的。

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財政支持方式選擇

對X證書的財政支持方式，目前有四方面的爭議：

一是是否采用專項支持方式。采取專項支持方式的好處是無論哪級政府或機構，都能夠清楚地知道用于X證書的資金是多少，不至于出現有錢不敢支的情況；避免了盡管知道中央財政為X證書撥付了經費，但無論是省級，或者是學校都不知道究竟應該用于X證書的錢是多少的尷尬。但采用專項支付形式與目前財政撥款綜合化趨勢與要求是不一致的；更重要的是，X證書的引入是職業院校教育教學改革的一個構成部分，學校用于教學和教學改革的資金自然可以用于X證書，單獨將X證書資金列出來，不能達到資金統籌使用效果，有可能出現用于X證書的資金過多或過少，難以進行有效調配的現象。

二是是否借助原有投入主渠道。X證書的引入會引起教師培訓、實訓場地改變和學生學習內容的變化，而教師的培訓、實訓場地的建設以及人才培養方案的調整和改革，在政府和學校每年都會有相應的教育投入。政府和學校的投入應該把X證書引起的變化做通盤考慮，X證書所引起的各方面變化也應該成為政府和學校在進行財政預算和撥款時要考慮的內容。拋開主渠道，對X證書另辟蹊徑，可能會過分強化X證書對職業院校的作用，淡化對作為職業教育重點發展方向的產教融合和校企合作的關注。

三是財政資金撥付對象的選擇問題。在X證書實施過程中，一些X證書機構希望政府能夠向其購買服務，職業院校希望能將相關經費直接撥付給學校。從以往公共財政的經驗看，政府資金直接分給消費者，由消費者購買提供者的服務，能夠提升消費者的談判地位，從一定程度上制約提供者利用自己的優勢和信息不對稱而降低服務質量。當然，在原則上將資金撥付給學校，由學校進行購買的同時，也可以保留一定的靈活性，如省培和國培項目，由國家和省級教育形成部門統一進行采購，可能會更節約成本。

四是財政政策可執行性問題。目前，首批證書考核遇到的問題是財政支持與教育培訓評價組織收費的合法性及可執行性存在著不銜接，出現了政策執行的“最后一公里”問題。盡管教育培訓評價組織通過國家教育行政部門公示了其收費標準，但沒有哪個部門為其下發相應的收費文件，導致無法順利開展相關的考核工作。對于這樣的問題，財政部門或物價部門需要給出明確指引，或者是通過職業教育部際聯席會的形式，或者是明確授權省級相關部門，由省級部門負責實施，以解決政策之間的銜接問題，使財政支持落到實處，促進X證書制度能夠順利推行。

總體來講，對X證書的財政支持，建議遵循“區分原則”“主渠道原則”“統籌原則”和“有效實施原則”?！皡^分原則”主要是區分不同行業領域，對市場發展不充分，需要給予培育的行業，可以考慮對教育培訓評價組織的標準開發、學習資料庫建設等采取補助的方式；對市場競爭充分、教育培育評價組織較多的情況，則將教育培訓評價組織可面向社會的部分和只面向高職院校的部分區分開來，財政支持只負責教師培訓部分和學生證書考核部分?！爸髑涝瓌t”強調對X證書的相關投入不宜采用專項投入形式，應強調其作為職業教育教學與人才培養改革的組成部分，納入對職業教育教學投入部分處理?！敖y籌原則”強調對于X證書的投入，省內應統籌省級資源，職業院校應統籌校級資源，包括財政撥款、學費、其他事業經費以及相關社會資源等。“有效實施原則”強調財政的支持應該能夠落地，在院校層面能夠實施，這就要求在政策制定和執行過程中，要注意與其他政府部門的協同，使相關政策具有可操作性。

作者：郭建如?楊釙?田志磊

來源：《職業技術教育》2020年第26期