如何破解混合所有制產業學院的法律困境

對于方興未艾的高職院?；旌纤兄聘母锾剿?，教育部更趨向于在混合所有制二級學院（以下簡稱產業學院）率先突破。實踐中，高職院?；旌纤兄聘母锾剿鳎怨k高校引入社會資本為改革的主要潮流和趨勢，大體分為深度混合（學校層面的混合）與部分混合（二級單位混合）兩種。

相較而言，在國家關于職業院?；旌纤兄聘母锵嚓P頂層設計缺位的背景下，許多高職院校更愿意選擇采用部分混合，即產業學院的方式進行混合所有制的改革探索。產業學院已然成為高職混合所有制改革的聚焦點。

目前，產業學院的發展雖有政策傾斜，卻缺乏操作規范，體現為產業學院普遍存在法律地位模糊、產權界定困難、現代治理結構缺位、市場運營機制缺失等問題。這些問題產生的根本原因在于產業學院作為新興的教育組織形態，卻囿于我國現有的法律框架體系不承認二級學院的法人資格。面對現實的困境與尷尬，產業學院該如何破局，又將怎樣發展，成為高職混合所有制改革研究的重要課題。

名實之辯——混合所有制產業學院的概念內涵

“產業學院”一詞最早可以追溯到英國所倡導的，并于2000年正式運營的產業大學，即“由公共部門和私人部門共同創造的，通過現代化的網絡和通信技術，向社會提供高質量的學習產品及服務的開放式遠程學習組織，是學習者和學習產品之間的中介機構”。

實際上，英國產業大學類似于現代的網絡學習平臺，并非嚴格意義上的大學。它的辦學主旨是依托現代網絡和通信技術，為提高企業生產力和競爭力，提高個人知識力和就業力提供教育服務。我國“產業學院”源起于廣東中山，典型代表是中山職業技術學院結合中山市產業布局特點與產業戰略發展需要，與產業行會和行業龍頭企業共同興辦的沙溪紡織服裝學院、南區電梯學院、古鎮燈飾學院、小欖工商學院和“互聯網+”產業學院等多個二級學院。這些二級學院依托優勢專業對接當地產業，以服務相關產業集群為宗旨，被稱為“產業學院”。

由此可見，我國的“產業學院”與英國的“產業大學”具有不同的內涵，但究竟何謂“產業學院”，學界并未達成統一認識。

由于“產業學院”的內涵缺乏清晰的界定，學者在使用“產業學院”概念時也是各執一詞。有的將“產業學院”定義為職業技術學院的二級學院或以二級學院機制運作的辦學機構。有的將“產業學院”界定為具有明確產業服務對象以及緊密產學合作關系的職業技術學院類型，以區別于地方性綜合高職學院和混合型的高職院校。

概念的混用，不利于研究話語的統一，更加劇了實踐的困惑。筆者認為，為推進高職混合所有制理論與實踐研究的深入，必須首先明確“產業學院”的概念內涵。

本文將產業學院界定為：具有混合所有制特征和產業服務功能，建立現代法人治理模式，實行市場化運作的高職二級學院或以二級學院機制運作的辦學機構。產業學院類似于高職二級學院，但與傳統公辦高職院校的二級學院（以下簡稱二級學院）又有顯著的不同，主要體現在以下幾個方面：

1.產權結構不同

產業學院的產權結構具有多元化的特點，其中既有公有資本的參與，亦有產業資本的融入，有的還有集體、私有、外資等資本的加入。產業學院的產權結構開放包容，能最大限度地實現社會資源的合理配置，助力產業學院發展。

二級學院的產權結構具有單一化特色，所有資產都源自公有資本或非公有資本，辦學經費由政府財政劃撥或由非公有資本出資人出資。二級學院的產權結構，限制甚至排斥不同所有制資本的加入或滲透。這種產權封閉的傾向，在一定程度上限制了二級學院的發展。

2.辦學指向不同

產業學院以服務特定產業發展為主旨，側重產業服務性，與產業的對接更加緊密、直接。產業學院教學體系設計更多融入崗位需要，兼顧行業資質要求。設計思路為先明確崗位要求，再確立課程要求，最后聚合專業要求，體現出內生性特點。

二級學院辦學以服務區域經濟發展為主旨，側重于區域服務性。二級學院教學體系設計更多地考慮學歷需求，兼顧社會評價要求。設計思路為先有學校要求，再確立專業要求，最后分解課程要求，體現出設計性特色。

3.運行機制不同

產業學院的運行模式契合了市場經濟的需要，體現出民主治理的特點。市場在產業學院的專業設置、資源配置中發揮決定性作用。產業學院有自己的章程和獨立的決策、執行、監督機構，實行分權制衡的民主治理。

二級學院的運行模式保留了計劃經濟的遺痕，體現出行政管理的特點。二級學院的專業設置、資源配置都受院校管轄。二級學院缺少自己的章程和獨立的決策、執行、監督機構，依附于學校及相關部門的管理。

綜上，產業學院作為教育組織形態創新的全新辦學模式，在產權結構、辦學指向、運行機制等方面都與傳統二級學院有著根本不同。產業學院以產權的混合推進了職業教育產教融合走向深入，也引發了學界一系列理論爭鳴，需要深入研究。

地位之爭——混合所有制產業學院的法律地位

按我國《民法總則》及相關法律規定，高職院校的二級學院是不具備獨立法人資格的。

在實踐中，二級學院作為高職院校的組成部分，只能以學校的名義從事教學、科研活動；二級學院占有、使用的財產并非自己所有，而是學校的財產；二級學院的管理人員非由內部選舉產生，而是由學校指派；二級學院從事業務活動的法律后果也由學校承擔。

產業學院是高職院?；旌纤兄聘母锏男屡d辦學模式。對于產業學院辦學，由于國家層面暫時缺乏相關法律及政策規范，所以產業學院只能參照二級學院運作。如果將二級學院的上述特質，生硬套用于產業學院，會出現明顯的“水土不服”。

筆者認為，產業學院已然不是二級學院的簡單升級，而是高職院校組織形態的完全創新。從長遠看，未來國家政策層面必然會出臺關于混合所有制辦學的指導意見。產業學院既肩負著為政策出臺提供參考的重要使命，更承載著創新職業教育體制機制的諸多期許。

因此，對于產業學院這樣一種全新的高職教育組織形態，未來國家頂層設計無需過分拘泥于現有法律制度的藩籬。事實上，法律制度本身固有的“滯后性”缺陷，注定了無法窮盡所有的社會現象，無法為所有新興事物提供法律支撐。產業學院作為實踐探索先于理論探討的新興教育改革組織形態，其本身就彰顯了突破現有制度束縛的勇氣。

筆者建議，產業學院相關制度設計應以符合職業教育發展的規律，滿足教育組織形態創新的需求，兼顧深化產教融合的使命為根本出發點和邏輯落腳點。未來國家頂層制度設計可考慮基于獨立法人視域，構建產業學院辦學模式。這種設計思路，彰顯出以下優勢：

1.契合了職業教育改革的發展趨勢

隨著我國經濟社會發展進入新時代，中國的職業教育發展也出現了系列多樣性、靈活性、開放性等一系列新特點新趨勢。

市場經濟體制下，更多的產業組織、行業企業參與到職業教育過程中，進而引發了職業教育資源配置的重組，帶來了職業教育體制機制的變革。

正因為如此，職業教育的未來發展會更依托“產業”，更傾向“定制”，即職業教育會趨向于在專業對接產業的框架下，依據產業需求，通過“定制”各種教育課程、生產實訓或培訓項目，靈活提供覆蓋產業生產全過程的，囊括勞動者整個職業生涯各時期的職業教育與培訓。

這種發展趨勢必然要求二級學院享有更多的辦學自主權，更靈活的組織教學科研與培訓服務，真正成為一個獨立開展教學科研活動的辦學主體。雖然傳統二級學院礙于資本及管理模式的限制，困守“非獨立法人”的法律藩籬，但產業學院畢竟不同于傳統高職院校的二級學院，可以考慮在法律制度設計時，依托資本混合的特質，爭取“獨立法人”地位。這將充分發揮“混合所有制”的優勢，契合職業教育體制機制創新的需求。

2.促進了職教辦學體制的多元創新

把經濟領域的混合所有制概念引入高等教育領域，將為高等職業技術教育辦學體制創新提供新思路。事實上，技術應用型本科院校已率先開展了具有混合所有制實質的探索，興辦了具有獨立法人地位的“獨立學院”。一些高職院校近年來也依托國家政策支持，興辦了混合所有制“產業學院”。

獨立學院是技術應用型本科院校利用經營性資產和社會資本合辦的依法享有獨立法人地位的混合所有制二級學院。產業學院作為從事職業教育的高等職業院校利用經營性資產和社會資本合辦的混合所有制二級學院，理應享有獨立法人地位。

實踐中，已經有公辦高職院校開始探索具有獨立法人資格的產業學院辦學模式。如，威海職業學院與山東萬斯達建筑科技股份有限公司共同出資設立了具有獨立法人地位的威海職業學院萬斯達學院。萬達學院依法享有舉辦者投資形成的法人財產權，在章程規定及審批機關核準范圍內獨立從事辦學經營活動，享有民事權利，承擔民事責任。

威海職業學院萬斯達學院

3.激發了深度產教融合的內生動力

2017年12月，國務院印發《關于深化產教融合的若干意見》，將產教融合上升為國家教育改革和人才開發的整體制度安排。深化產教融合成為職業教育改革的重中之重。

產業學院以資本的融合破解了產教融合深入發展的瓶頸。但從長遠來看，更應關注促進深度產教融合的動力問題，即如何吸引產業資本與教育資本融合興辦產業學院的問題。筆者認為，在市場經濟體制下，行業企業熱衷于興辦產業學院的最大動力是為了規避資本風險，實現資本增值。

事實上，在產業資本尋租過程中，行業企業無論是關注資本風險規避，還是資本保值增長都希望產業學院具有獨立法人地位。

從資本風險規避來看，如果產業學院具有獨立法人地位，依照我國《民法總則》第六十條的規定，產業學院以其全部財產獨立承擔民事責任。作為產業資本出資人的行業企業僅以出資為限，對產業學院的辦學經營行為承擔有限責任；如果產業學院不具備獨立法人地位，行業企業作為出資人則需要與產業學院一起對外承擔無限連帶賠償責任。行業企業從資本風險控制角度出發，顯然不愿意承擔無限連帶賠償責任。

從資本的保值增長來看，如果產業學院具有獨立法人地位，在理論上“產業資本”能夠通過投資轉化為產業學院的股權，行業企業作為出資人可以依股權獲得收益，且收益會隨著法人財產權的擴大而增長。此時，行業企業獲得辦學收益的依據是“資本”；而產業學院不具獨立法人地位時，行業企業只能依據各出資方共同訂立的“合同”獲得辦學收益。從經濟學角度分析，資本在本質上是一種能自行增殖并帶來剩余價值的價值。顯然，依據“資本”獲得收益相較依據“合同”獲得收益，更穩定也更持久。

綜上，產業學院具有獨立法人地位，行業企業才有參與職業教育改革，深化產教融合的持久動力。

屬性之明——混合所有制產業學院的法人屬性

前文對于產業學院法律地位的論述，多是從實踐層面自下而上地推演，但真正從理論層面自上而下地進行頂層設計時，產業學院一旦具有獨立法人地位，則必須直面產業學院的法人屬性問題。明確產業學院的法人屬性應把握以下幾點：

1.資本所有制形式并不決定法人屬性的判定，是否以營利為目的才是確定產業學院法人屬性的標準

長期以來，我國關于高校法人屬性的規定，受《民法通則》將法人分為企業法人、機關事業法人、社會團體法人的影響，公辦院校因其財政事業經費支持而被歸入機關事業單位管理；而對于民辦院校，則依《教育類民辦非企業單位登記辦法》的規定登記為民辦非企業單位法人，以區別于政府出資的公辦院校。

這種學校法人屬性的區分是建立在學校資產公有或民有的基礎之上的，也使人們錯誤地囿于所有制視角，將公辦與民辦作為明確學校法人屬性的標尺，以致《民法總則》確立“營利性法人、非營利性法人”的法人分類方式后，很多人仍習慣性沿用所有制區分思維，將公辦學校歸入“非營利性法人”，民辦院校納入“營利性法人”?？梢?，高校“非公即民”的資本所有制形式禁錮了人們對高等院校法人屬性的思考。

適應我國經濟體制變革與職業教育改革需要的混合所有制院校打破了高等院校“非公即民”的分類方式，成為“非公非民”的全新職業院校組織形態。混合所有制職業院校的橫空出世，說明單純用所有制作為確定學校法人屬性的標準，已經不適合當下職業教育改革的實踐需要。

2017年新實施的《民法總則》將法人分成“營利性法人”“非營利性法人”“特別法人”三個一級分類，確立了以“營利”為標準進行分類的原則。按《民法總則》第七十六條、第八十七條的規定，判斷法人屬于“營利性法人”還是“非營利性法人”關鍵把握兩點：其一，法人是以公益為目的還是營利為目的；其二，能否向出資人、設立人或者會員分配取得利潤。

產業學院作為混合所有制院校的一種組織形態，其法人屬性的確定已然不能遵循資產所有制形式決定法人屬性的思路，而應順應《民法總則》的立法體例，以是否“營利”為標準。

2.公益性與營利性并不導致法人屬性的矛盾，二者兼容共生才是產業學院法人屬性的特質

《教育法》第二十六條第四款規定“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”。

該條文為成立營利性的混合所有制院校法人設立了制度限制，也折射出把教育的公益性與辦學經費掛鉤，將教育的公益性與營利性對立認識思維誤區。

事實上，教育的公益性與營利性既不屬于同一范疇的一對矛盾，也不存在直接對立關系。

對教育公益性的理解應該包括兩個層面：從國家層面理解，教育的公益性是教育活動的天然屬性，這種公益性源自因人受教育而給社會發展帶來的好處。教育活動不管以何種方式（包括民辦教育）提供，都不會影響教育的公益屬性。在這個層面，公益性與營利性并不矛盾。從學校層面理解，如果由政府或其他組織和個人無償提供或低于成本提供教育，那么這種教育就具有公益性質，反之就不具有公益性。在這個層面，公益性與營利性存在矛盾。

人們之所以將教育的公益性與營利性對立，是混淆了理解教育公益性的兩個層面。在國家層面，立法者要保障教育的公益性無需過分關注辦學資本的來源和產權運作模式，而應該著眼于采用哪種提供方式可以保證教育公益性（公共福利）的最大化。

產業學院以培養高素質技能人才為己任，必然繼承教育公益性的固有基因。同時，產業學院因為社會資本的融入，要兼顧資本營利性的天然需要。產業學院必需滿足出資人的投資回報需求，才能吸引資本投資不斷涌入，進而為社會提供更好的教育產品，使教育公益性最大化。

從這個意義上說，產業學院的公益性與營利性并非水火不容，不能共存。相反，兩者相互聯系、相互依存，具有兼容性。產業學院的公益性保證其教育服務為社會帶來巨大公共利益，是外顯于社會的；產業學院的營利性決定有關辦學行為和對辦學盈利處理的制度安排，是內含于學院的。產業學院堅持公益性并不代表其不進行營利行為，堅持營利性也不妨礙其造福社會公益。公益性與營利性兼容共生正是產業學院法人屬性的獨特之處。

3.營利性界定不清并不阻礙法人屬性的分類，進行分類管理才是確立產業學院法人屬性的旨歸

《民法總則》確立“營利性法人、非營利性法人、特殊法人”三種法人類型，其立法本旨在于對不同類型的法人給予不同的配套政策，進行精細化管理。學理界從法人是否以營利為目的和盈余是否可分配兩方面，提供了界定“營利性”與“非營利性”的標準。但歸根結底，遵循這種標準仍然無法準確回答法人屬性及類型。因為營利性與否不是一個靜態標準，不同社會甚至相同社會的不同時期，營利或非營利的判斷尺度或界限會有不同。因此，立法在規定法人屬性時，就無需過多關注法人設立的目的，而應更多關注法人屬性確定后的立法技術及法律調整效果。

我國《民法總則》在營利性界定的模糊的條件下，對法人分類采用“營利性”“非營利性”非此即彼的絕對化表達，恰好說明這一點?！盃I利性”與否判斷不明，并不能阻礙法律對法人屬性分類的訴求，立法需要法人明確其法人屬性，以方便將其納入不同的法律規范調整。

對產業學院而言，由于其兼具教育的公益性和資本的逐利性，很難在《民法總則》法人分類中找到直接歸屬。但從長遠看，產業學院法人屬性不明，必然會對其發展造成不利影響，也不符合立法的本旨。對此筆者認為，既然無法依客觀的標準將產業學院歸入某類法人，現階段可以考慮由產業學院對法人屬性進行主觀選擇，以彌補法人屬性標準不夠客觀的遺憾。

對產業學院的立法體例可效仿《民辦教育促進法》，允許產業學院自主選擇注冊登記為營利性法人或非營利性法人進行分類管理。這種立法設計從實踐層面滿足了國家管理現代化的要求，方便國家各項管理政策措施的落實；從立法層面契合了《民法總則》作為基本法的法人分類，呼應了《民辦教育促進法》的制度安排，維護了法律體系的協調統一。當然，由于社會的發展進步，營利性的標準判斷尺度會發生變化，未來也不排除立法對產業學院法人屬性作出重新規范的可能。

結語

基于獨立法人視角構建產業學院辦學模式，或許會有學者對此提出異議，置疑產業學院能否承擔獨立法人責任，繼而詰問設立產業學院的公辦高職院校與產業學院的區別何在。但遵循教育發展規律，產業學院完全可以參照獨立學院的發展軌跡。獨立學院經過十幾年的探索，走出了一條從“依附”到“獨立”發展之路，說明混合所有制二級學院必需以獨立法人的身份辦學才可以真正發揮混合所有制的體制機制優勢。正因為如此，具有獨立法人地位也將成為產業學院發展的未來制度要求。在當前國家尚未出臺混合所有制辦學的頂層設計時，對產業學院辦學可暫且參照經濟領域的“二級法人”，如分公司的模式運作。值得明確的是，此方式只是作為政策法規缺位時的權宜之計，待條件成熟頒布混合所有制辦學的政策法規時，產業學院必然要明確其獨立法人地位才可獲得持久發展。