職業教育協同治理的基礎、框架和路徑

黨的十九大報告指出，要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共治共享的社會治理格局”，“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”。以系統、綜合、多邊、合作、共贏為特點的“協同”和“治理”已成為當今社會乃至全球發展的主題詞。職業教育經過改革開放40年的飛速發展，已形成了占據中等和高等教育“兩個一半”的、世界上最大規模的職業教育體系。新時代職業教育站在新起點上，內涵建設和質量提升是主題，這更需要加強管理作為保障，而協同治理是深化管理的重要體現。

一、職業教育協同治理的時代背景與社會意義

1.協同治理是全球性的歷史進程。

聯合國全球治理委員會認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。[1]治理模式是世界各國在歷史發展進程中不斷探索的時代命題。在第一次工業革命完成時代，西方資本主義市場采取早期自由主義和“嵌入式自由主義”的治理模式，然而并未實現“帕累托最優”；戰后經濟全球化時代，西方國家采取新自由主義治理模式，仍無法處理好市場與國家、效率與公平的關系，導致“制度失靈”，西方社會在持續思考“后西方、后秩序”的治理模式和時代走向。[2]我國也在不斷探索全球治理的“中國方案”，十八屆三中全會頒布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九大以協同和治理作為關鍵詞，提出“人類命運共同體”和“共治共享的社會治理格局”的時代號角。世界各國多年實踐一致表明，以多元協同、共建共享、互利共贏為核心的治理現代化已成為全球治理的時代強音和重要共識。

2.教育協同治理是教育現代化的應有之意。

教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程。[3]管理、經營、領導力、治理四個關鍵詞在教育管理領域的應用大致勾勒出教育治理理念和特征的演變和延展，也反映出教育治理的綜合性和復雜性?！肮芾怼弊⒅夭襟E、程序、過程、細節，強調權力和規范，重共性，剛性強；“經營”重視教育發展的外部環境和教育消費者的需求，強調在管理中增強學校和市場、教育管理者與受教育者之間的聯系和互動；“領導力”注重意義和價值、人文和藝術、目的和結果、柔性與個性，突出強調領導的影響力和魅力對組織發展的作用；十八屆三中全會“國家治理能力和治理體系現代化”的提出推動了教育治理范式的深刻變革，教育治理以“管辦評分離”“放管服結合”為實施載體，注重頂層設計與基層實施相結合，具有綜合性、系統性、協同性、民主性特征。教育治理理念的變化過程，也是教育管理不斷朝向教育協同治理和教育現代化的演進過程。教育協同治理是教育治理現代化的關鍵，涉及教育治理理念、模式、方法等多方面的根本性變革，是教育現代化的動力系統和保障機制，也是教育現代化的應有之意。

3.職業教育協同治理是職業教育現代化的必然要求。

伴隨經濟社會轉型，從注重規模和速度轉為以調整結構和提高質量效益為中心，職業教育重心也從數量外延式轉為質量內涵式發展。職業教育在歷經規模擴張、基礎建設、立法建制、完善體系、特色探索、示范建設等，初步建立了具有中國特色的現代職業教育體系后，新時代又面臨新的跨越，即必須適應國家戰略需要，加強供給側結構性改革，在保證相當規模的同時，更要全面提升教育質量，實現職業教育現代化。管理是軟的生產力，是有效手段和保障，提升管理效能，加強職業教育治理體系和治理能力建設，是加快發展現代職業教育的著力點和重要抓手。與此同時，當前1388所獨立設置的高職和1.23萬所中等職業學校，近3000萬中高職學生，約150多萬教師，近千個專業，1406個職教集團，現代學徒制，校中廠、廠中校的實訓基地，校企合作深入到“十個共同”，系列7S管理制度建立；跨界的、復雜的、全納的、開放的、靈活的職業教育，要求其管理工作必須改革、創新、延展、深入，如何處理規模和質量、硬件和軟件、校內學習和校外實習、專職教師和兼職教師，規范和靈活、剛性和柔性、傳統和現代，學校和政府、學校和行業企業等關系，如何從粗放型管理走向精細化管理，如何從經驗管理走向制度管理和文化管理，這些都是擺在職業院校面前“新老交織、懸而未解”的問題，需要綜合、系統和協同化破解。因此，推動職業教育協同治理已成為職業教育現代化的必然要求。

二、職業教育協同治理的理論基礎

1.治理理論和協同理論是職業協同治理的理論基礎。

治理理論的核心是解決公共治理中權力的再分配問題，核心是國家權力向社會的回歸，重構國家、市場與社會之間的協調與平衡關系。治理理論包含五個主要命題：一是政府不是國家治理的唯一主體，治理的成效也不只是取決于政府的權威和權力。二是現代社會中國家正在把原來由政府獨立承擔的責任轉移給公民社會及各種公共組織、民間組織以及私人部門。三是治理不是一套規則、一種活動，而是一個過程；其運行基礎不是控制，而是協調，是以協調為基礎的持續的互動過程，也是治理主體的利益博弈和互動融合的過程。四是政府是“有限政府”，但不能忽視和弱化政府的職能，政府要在公共事務管理中扮演催化劑和促進者的角色，負有宏觀調控和引導的責任。五是治理參與主體最終將形成一個自主的網絡和管理系統的復雜性機制，以信任、互利和系統協作為基礎，通過主體間的新型伙伴關系和良性互動機制發揮作用，實現“善治”的價值目標。[4]

協同理論以系統論、信息論、控制論、突變論為基礎，認為自然系統、社會系統等任何復雜系統的各部分(子系統)之間都存在相互競爭和協同關系，當系統內各子系統獨立運動占主導地位時，系統呈現為無規則的無序運動；當各子系統相互協調、相互影響，整體運動占主導地位時，系統呈現為有規律的有序運動狀態。[5]協同理論有三個重要的分析工具：一是序參量，指系統從無序向有序演化的機制，它由各子系統間的協同作用而產生，一旦產生后便成為系統向有序演化的控制中心，決定了系統演變的整體效應；二是協同效應，在復雜系統中，各子系統之間存在非線性的相互作用，當受到外界控制力的影響而使序參量達到一定的閾值時，子系統便會表現出協調和合作，從無序走向有序，即產生協同效應；三是自組織，指在一定的外部能量流、信息流和物質流輸入的條件下，系統會通過大量子系統之間的協同作用而形成新的時間、空間或功能有序結構。[6]協同理論與職業教育協同治理在系統目標、主體多元、要素多層等方面均具有內在契合性，因而對完善職業教育協同治理具有很高的指導價值。首先，職業教育協同治理具有系統性，建立職業教育協同治理框架是系統發揮功能的基礎；其次，建立職業教育多元主體間的協同機制，增強職業教育各方利益相關者了解、熟悉議事規則且自愿遵守議事規則的約束力，是職業教育治理系統由無序向有序演化、進而產生協同效應的關鍵。

2.職業教育協同治理的特點和原則。

較其他行業的管理而言，職業教育管理具有十個方面的重要特點，即管理環境的外生性和多變性，管理思想的社會性和開放性，管理主體的多層性和多類性，管理對象的特殊性和交叉性，管理體制的復雜性和合作性，管理范圍的廣闊性和整體性，管理內容的多樣性和職業性，管理方式的靈活性和多變性，管理過程的復雜性和綜合性，管理目標的適應性和多層次性。[7]基于職業教育管理的特殊性，更需要以治理論和協同論為基礎加強理論指導，加強職業教育協同治理，充分發揮職業教育管理效能。

職業教育協同治理應具有多元化、民主化、現代化特點。第一，管理主體多元化，政府不再是職業教育治理的唯一主體，要加強行業、企業、社會組織、科研機構等對職業教育治理的主體參與，構建政府、職業院校和社會之間的多邊多層關系；第二，責權配置平衡化，以權責平衡為基點，構建政府、院校、社會間的權責依賴和互動型伙伴關系；第三，權益保障法治化，以依法行政、依法治教、依法辦學為準則，建立健全職業教育協同治理的法律法規和制度保障體系；第四，教育決策民主化，充分考慮職業教育利益相關者的不同利益訴求，構建職業教育協同治理的利益協調、合作治理和共同決策機制；第五，教育管理現代化，在宏觀層面上深化“放管服結合”和“管辦評分離”，微觀層面上不斷完善現代職業學校制度。

職業教育協同治理應堅持組織性、系統性、創新性原則。第一，協同具有組織性，以職業教育現代化、職業教育管理現代化為共同的價值追求和組織戰略目標。第二，協同具有系統性，以結構、機制和平臺為主要載體推進系統產生協同效應。職業教育協同治理應在主體、內容、操作等層面建立不同層次的協同有序的組織結構；協同治理機制建設是核心，也是組織發揮作用的重要保障，包括協同治理的動力機制、激勵機制、約束機制、保障機制、反饋機制和調節機制等；同時，協同治理需要信息化管理平臺作為技術條件保障。第三，協同具有創新性，創新是職業教育協同治理的永恒主題，體制創新、制度創新、機制創新、模式創新、手段創新是職業教育協同治理目標實現且可持續發展的有效手段。

三、職業教育協同治理框架與實現路徑

1.宏觀架構：“政—行—企—?！纭小倍嘣黧w協同。

在宏觀層面上，建立政府、行業、企業、院校、社會組織、科研機構等多元主體間分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與、院校自主的協同組織架構。

職業教育具有鮮明的外部性、地方性、行業性特征，這要求職業教育必須堅持中央—地方分級管理、以地方為主的管理體制。政府要進一步轉變職能、簡政放權，深入推進放管服結合和管辦評分離，以多主體分工合作、多元共治形成職業教育管理合力，激發職業教育辦學活力。政府的定位和責任重點是把方向、促公平、調結構、建標準、抓改革、強督導，促進政府職能從辦教育、指令式管理、直接管理、微觀管理向管教育、服務式管理、間接管理、宏觀管理轉變?？偟脑瓌t是分權、放權、讓權、歸權、監權。[8]分權是將職業教育的人權、財權、事權、物權分給政、行、企、校、社、研等多元主體，明確劃分和界定各主體的責權利；放權是落實職業院校辦學自主權，將專業設置、人事管理、教育教學、考試招生、科學研究、經費管理等權力下放給學校；讓權是以委托管理、合作辦學、購買服務等多種形式，將權力讓渡給行業、企業、科研機構和社會中介組織；歸權是指政府統籌、理順體制、齊抓共管，將職業教育培訓歸口管理；監權是政府要通過運用法律法規、政策規劃、公共財政、信息服務、督導監測等綜合政策工具，對職業院校規范辦學進行引導、調節和監督。

以行業、企業、社會組織、科研機構為載體，加強社會對職業教育的積極參與，構建政府、社會、學校間的新型關系。落實行業在人才供需、發展規劃、專業布局、課程體系、評價標準、教材建設、實習實訓、師資隊伍、行業參與、集團辦學、技能大賽等方面主體責任，建立健全行業組織建設機制、政府委托機制、對話溝通機制、對接協作機制、多方合作協調機制和評價激勵機制，積極發揮行業在制定行業標準、參與技能鑒定、組織技能大賽、指導監督校企、提供政策建議、參與企業管理、推介企業信息、統籌中小企業等方面的職業教育指導功能。發揮企業辦學主體責任，建立健全校企雙主體育人體制機制。深化行業、企業、科研機構、社會組織與職業院校協同創新和協同育人機制，建立產、學、研、用緊密結合的協同創新體系。發揮社會評價職業教育的積極性和能動性，對職業院校辦學方向、戰略目標、人才培訓模式和辦學效果等方面進行全方位監督與評價，并定期向社會公布評價結果，以監督、評價、反饋不斷推進職業教育科學發展。

職業院校以完善職業教育培訓體系和現代職業學校制度為重點加強職業院校治理體系建設。在縱向上，加強中職學校、高職院校和本科院校的銜接；在橫向上，完善職業院校與普通學校、培訓機構的溝通，打造職業教育治理院校共同體。同時，以職業教育治理現代化為目標，完善現代職業學校制度，加強規范管理、精細管理、科學管理和內涵建設，不斷提升職業院校治理能力和水平。

2.中觀架構：校企合作雙制雙贏。

校企合作雙主體協同育人是職業教育重要的辦學模式，也是實現職業教育協同管理的重要載體。改革開放40年來，職業教育在實踐、理論、政策等不同維度的校企合作之路，呈現出由下而上、由內而外、由表及里、由淺入深的發展軌跡，即從單方面偏重教育走向產業和教育雙向相互依賴；從單一強調人才培養模式走向經濟轉型升級和人才開發雙重功能；從基層探索為主走向高層引領與基層實踐并重的國家制度；從職業教育延伸到以職業教育為重點的整個教育體系；從一種辦學理念和教育制度拓展到國家人才開發和教育整體改革的制度安排；從“供給—需求”單項鏈條轉向“供給—需求—供給”閉環運行；從比較松散合作轉向更加緊密融合；從突出形式和方法走向重視內容和效果；從要素間若即若離走向多要素良性互動。[9]

第一，校企合作從校企層面、區域層面向國家層面不斷推進。20世紀80年代到90中期，職業學校附屬于國有企業和行業，與行業企業發展緊密結合，20世紀末期大部制調整，將職業教育劃撥地方政府管理，切斷了校企之間的天然聯系，職業院校開始自發尋找校企合作結合點。在這一時期，校企自由結合，中介聯姻；合作時間有長有短，合作程度有淺有深，人際關系是校企合作的主要驅動力，缺乏長效機制。21世紀10年代中后期，伴隨職業教育規模不斷擴大，質量不斷提升，地方政府逐漸加強對職業教育的重視，其標志是搭建平臺，為校企合作牽繩搭線；建章立制，為校企合作建立制度保障。校企合作法律法規率先實現地方突破，繼2008年寧波市率先出臺《寧波市職業教育校企合作促進條例》之后，重慶、天津、山東、廣東、河南等地紛紛出臺了支持校企合作發展的政策文件、法規制度，推動校企合作制度化。2014年國務院召開新世紀以來的第三次全國職業教育工作會議，出臺《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系建設規劃(2014-2020年)》，此后在國家層面陸續出臺了規范、引導、激勵、約束、保障校企合作的系列制度文件，如《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》等，校企合作完成了由下而上、從個體到系統的制度性跨越。

第二，校企合作從國內合作向國際合作不斷延展。一方面，國內各地探索了現代學徒制、職業教育集團化辦學、校企共建協同創新平臺、教產對話協作機制等多種豐富的校企合作模式，行業企業與院校對接合作實現常態化；另一方面，職業院校緊密對接和服務“走出去”企業需求，通過招收留學生、與“走出去”企業聯合辦學、將行業企業制定的“中國標準”引入課程體系和教學內容等多種形式為我國產能轉移奠定人才支撐。

第三，校企合作從操作層面、制度層面向文化價值觀層面不斷深入。校企合作分為三個層次，表層是操作層，是零散的、單向度的“院校+企業”合作實踐；中間層是制度層，是系統、可固化的法規、政策、體制、機制；核心層是理念層，是校企雙方在文化價值觀層面的高度認同，也是校企合作的最終訴求。當前，校企合作實踐正以制度層為重心，不斷向核心層深入。

第四，校企合作從單項合作向全方位、系統化合作不斷深入。校企合作從共同招生、共同培養逐漸向培養規劃、專業建設、課程建設、師資培養、場地設施、實踐教學、實習管理、教學評價、招生就業、研究開發“十位一體”協同治理轉變。

3.微觀架構：完善現代職業學校制度。

在微觀層面，完善現代職業學校制度是職業教育協同治理的核心?，F代職業學校制度是學校內部一系列基礎性的制度和單元，是職業院校內部利益相關者之間權力的分配、制約和利益實現的制度規定和體制安排，集中體現職業院校管理體制、運行機制及其規制的主要特征和基本要求?，F代職業學校制度的核心是依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與，是現代職業院校發展目標與功能的集中體現。職業院校要在現代職業學校制度建設過程中發揮主體性、落地性作用。

現代職業學校制度建設一般包含學校章程，理(董)事會、聯席會制度，學校自主權，黨委領導下的校長負責制，教職工代表大會制度和內部評價分配制度等方面，具體體現為在制度建設、校企合作、專業課程教學、師資隊伍、學生安全與發展、招生與就業、學校文化、財務與后勤等方面實現跨層與同層的協同治理。其中，黨委領導下的校長負責制，教職工代表大會制度和內部評價分配制度與普通高?，F代學校制度具有共通性，當前，現代職業學校制度建設應在學校章程、理(董)事會和聯席會制度、學校自主權三個方面著力，凸顯職業教育的類型特征。第一，章程是學校內部治理的全局性、綱領性文件，是學校發展的總體規劃和戰略構劃，也是學校自主管理、自我約束、依法接受監督的根本依據和建立現代職業學校制度的重要載體。章程制定的重點是根據職業院校學校性質、隸屬關系、經費撥款渠道等方面的差異，在進行可行性論證的基礎上，制定個性化章程，凸顯職業性、地方性特征。第二，理(董)事會、聯席會議制度是健全職業院校治理結構、完善決策機制的重要保障。要以章程為基礎，促進理(董)事會建設的制度化。充分激發職業院校利益相關方參與積極性，理(董)事會、聯席會成員由職業院校、政府、行業、企業、社區、專業骨干代表和教職工代表等共同組成，其中來自企業、行業和社區的成員比例保持在50％以上。同時，明確各主體權責利能，不斷激發高職院校體制機制創新活力。第三，落實且有效行使辦學自主權是建設現代職業學校制度的基礎與前提。調查顯示，當前職業院校辦學自主權不足與對已有自主權利使用不充分的問題并存，因此，要樹立依法治教、依法治校理念，以章程為遵循，充分落實和有效運用職業院校在專業設置與調整、院長選聘、人事管理、“雙師型”教師評聘、內部收入分配和招生等方面的辦學自主權。